Itinatampok ng blog na ito ang mga problema sa transparency ng IRS Office of Chief Counsel (OCC), na tinalakay ko sa 2018 Taunang Ulat sa Kongreso (ARC). Tinalakay ko rin ang transparency sa 2006 (p.10), 2007 (p.124), 2010, at 2011 (p. 380) Annual Reports, at sa Tributario Year Objectives Reports in 2008 (p. xxi) at 2018.

Ang isang malaking bahagi ng pinakahuling problema sa transparency ng OCC ay ang pagpapahintulot nito sa mga abogado nito na maiwasan ang pagsisiwalat ng payo sa mga tagapamahala ng programa ng IRS (tinatawag na Programa Manager Technical Advice o PMTA), sa pamamagitan ng pagbibigay ng payo bilang isang email, sa halip na isang memo. Bagama't hindi ko alam kung kailan nilikha ng OCC ang butas na ito, ang bilang ng mga pagbubunyag ng PMTA ay bumababa sa mga nakaraang taon (tulad ng ipinapakita sa ibaba). Ang nagpapalubha ng problema ay ang OCC ay hindi naglabas ng anumang nakasulat na patnubay na naglalarawan kung ano ang dapat ibunyag bilang PMTA at karamihan sa mga abogado ng OCC ay hindi nakatanggap ng pagsasanay sa paksang iyon sa nakalipas na ilang taon. Bilang karagdagan, ang OCC ay walang mga sistema upang subaybayan kung ang lahat ng PMTA ay napapanahong natukoy, naproseso bilang mga PMTA, at isiwalat.

Tinalakay ko ang mga problemang ito sa Taunang Ulat dahil ang transparency ng OCC ay mahalaga sa mga nagbabayad ng buwis. Sa pamamagitan ng iba't ibang batas, tulad ng Freedom of Information Act (FOIA) (5 USC § 552), IRC § 6110, at ang Taxpayer Bill of Rights (TBOR), pinagkalooban ng Kongreso ang mga nagbabayad ng buwis ang karapatang malaman. Ito ang unang karapatan na nakalista sa TBOR para sa magandang dahilan. Kung hindi alam ng mga nagbabayad ng buwis ang mga patakaran at kung bakit pinagtibay ng IRS ang mga ito, hindi nila matukoy kung dapat nilang gamitin ang kanilang iba pang mga karapatan (hal, ang karapatang hamunin ang posisyon ng IRS at marinig o ang karapatang mag-apela ng desisyon ng IRS sa isang independiyenteng forum). Ang impormasyon tungkol sa kung paano binibigyang-kahulugan ng OCC ang batas ay tumutulong din sa mga nagbabayad ng buwis na maiwasan ang pagkuha ng mga posisyon na magdudulot ng mga parusa o mabibitag sila sa mga pag-audit o paglilitis.

Gayunpaman, sa halip na boluntaryong ibunyag ang mga PMTA nito sa ilalim ng FOIA, nangatuwiran ang OCC sa korte na sila ay may pribilehiyo, kahit na, tulad ng napansin ng marami (hal, dito, dito, dito, at dito), ang pagbibigay-katwiran sa patakaran para sa mga pribilehiyo ay hindi nalalapat nang may parehong lakas sa pakikipag-ugnayan sa mga abogado ng gobyerno gaya ng ginagawa nila sa mga komunikasyon sa mga nasa pribadong sektor. Alinsunod sa a kasunduan naabot sa Tax Analysts noong Hulyo 2007, gayunpaman, sumang-ayon ang IRS na ibunyag ang mga PMTA na napetsahan o inihanda mula 1995 pasulong "sa batayan ng mga pamantayang inihayag ng" US Court of Appeals para sa District of Columbia Circuit noong Hunyo 14, 2002, opinyon sa Tax Analysts v. IRS, “gaya ng inilapat ng korte ng distrito” sa Pebrero 7, 2007, opinyon nito sa Tax Analysts v. IRS.

Ang mga Nawawala at Naantala na Pagbubunyag ay Nagdudulot ng Mga Alalahanin

Una akong nabahala tungkol sa pagpapatupad ng OCC sa kasunduan nang hindi nito isiniwalat ang mahalagang payo noong 2018. Halimbawa, ang OCC ay nagbibigay ng mga legal na “tawag” sa IRS tungkol sa Tax Cuts and Jobs Act (TCJA), na pinagtibay noong Disyembre 22, 2017. Ginagamit ng IRS ang mga tawag ng OCC para mag-draft ng mga form, FAQ at iba pang gabay, ngunit hindi ibinunyag sa publiko ang payo, kahit na interesado ang publiko sa legal na pangangatwiran sa likod ng mga iyon. mga tawag. Ang mga tawag ay hindi pa rin isiniwalat.

Bilang isa pang halimbawa, pinayuhan ng OCC ang Wage & Investment Division (W&I) na maaari nitong gamitin ang math error authority (MEA) para hindi payagan ang mga tax credit nang matagal nang maproseso ng IRS ang mga return (ibig sabihin, post-processing) at nagbigay ng mga refund, gaya ng tinalakay sa isa pa Blog at ang 2018 ARC. Bagama't naglabas ang OCC PMTA 2018-17 noong Abril 10, 2018, hindi nito nai-post ang payo hanggang Setyembre 7—pagkalipas ng humigit-kumulang limang buwan at pagkatapos lamang ng mga pagtatanong ng aking mga tauhan—matagal nang simulang gamitin ng W&I ang bago nitong post-processing MEA para ayusin ang mga pagbabalik.

Bilang isa pang halimbawa, bago ang kalagitnaan ng Abril 2018, ang OCC ay nagbigay ng payo sa Large Business and International Division (LB&I) tungkol sa bagong pinagtibay na “transition tax” sa ilalim ng IRC § 965. Umasa ang LB&I sa payo na mag-isyu ng mga FAQ at tanggihan mga kahilingan sa refund, gaya ng tinalakay sa isa pa Blog. Bagama't sinasabi ng IRC 965(h) na ang mga nagbabayad ng buwis ay maaaring magbayad ng buwis sa loob ng walong taong panahon nang walang interes, ipinayo ng OCC na ang LB&I ay walang legal na awtoridad na ibalik ang mga labis na bayad sa mga nagbabayad ng buwis (ibig sabihin, mga pagbabayad na higit sa halagang kinakailangan para sa unang yugto ngunit mas mababa kaysa sa buong paglipat, kahit na ang buong buwis ay hindi kailangang bayaran sa loob ng walong taon). Bagama't umaasa ang LB&I sa payo ng OCC na panatilihin ang mga labis na pagbabayad, ang payo ay hindi isiniwalat. Pagkatapos ng mga pagtatanong mula sa TAS, ang payo ay huli na muling isinulat at ibinunyag bilang PMTA 2018-16 (Ago. 2, 2018).

Sinabi sa amin ng OCC na ang PMTA 2018-16 at -17 ay inilabas lamang dahil mayroong isang "kasunduan" sa W&I at isang "kahilingan" ng LB&I, ayon sa pagkakabanggit, upang ibunyag ang mga ito. Hindi malinaw kung bakit naisip ng OCC na kailangan ito Pahintulot ng IRS na ilabas sila bilang laban sa pagiging kinakailangang ibunyag sila sa ilalim ng settlement at ng FOIA.

Bukod dito, ang pagkaantala ng OCC sa pagsisiwalat ng payo nito ay malamang na nakasama sa mga nagbabayad ng buwis. Kung ang legal na pagsusuri ng OCC ay nailabas sa publiko nang mas maaga, ang mga stakeholder ay mauunawaan sana ang interpretasyon ng OCC sa batas at sinimulan ang mga pagsisikap na protektahan ang mga nagbabayad ng buwis nang mas maaga. Maaaring naiwasan ng ilang nagbabayad ng buwis ang pagbabayad na hindi nila mababawi kung ang PMTA ay isiniwalat noong una itong inisyu sa LB&I (ibig sabihin, bago ang mga FAQ ng LB&I). Ang mga halimbawang ito ay nag-udyok sa TAS na tingnan pa kung paano ipinapatupad ng IRS ang pag-aayos sa Mga Tax Analyst.

Ang OCC ay Nagbubunyag ng Mas Kaunting PMTA

Kasunod ng paglilitis sa Tax Analysts, nag-post ang OCC ng malaking bilang ng mga PMTA sa IRS.gov; gayunpaman, sa pangkalahatan ay mas kaunti ang pagpo-post nito sa mga nakaraang taon, tulad ng ipinapakita sa ibaba.

Mga PMTA na Na-post sa IRS.gov
ayon sa Taon ng Kalendaryo

[Pinagmulan: Pagsusuri ng TAS ng mga PMTA na nai-post sa IRS.gov noong Pebrero 19, 2019. Kung saan walang petsa ng isyu ang isang PMTA, tinantya ng TAS ang taon batay sa kung kailan isinara ang kaso at ang petsa ng mga memo na nai-post bago at pagkatapos. ]

Noong Pebrero 19, 2019, ang OCC ay naglabas lamang ng 12 PMTA na inisyu noong 2018. Bagama't ang ilan sa pagbaba ng mga PMTA ay maaaring dahil sa pagbaba sa badyet ng IRS, inaasahan ng isa na ang OCC ay magbibigay ng higit na higit na payo sa programa. mga tagapamahala bilang resulta ng TCJA. Naglabas ito ng 68 PMTA kasunod ng batas sa buwis na pinagtibay noong 1998—higit sa doble ang bilang na inilabas nito noong 1997, samantalang ang bilang talaga tinanggihan pagsunod sa TCJA. Bukod dito, isa lamang sa 12 PMTA na inilabas noong 2018 ang may kinalaman sa TCJA (ibig sabihin, PMTA 2018-16, gaya ng tinalakay sa itaas).

Sa pormal na tugon ng OCC sa isang pagtatanong sa TAS, sinabi nito na “[t]ang tungkulin ng legal na payo na ibinigay ng Office of Chief Counsel ay hindi upang ipaalam sa mga nagbabayad ng buwis o practitioner tungkol sa kung paano nito binibigyang kahulugan ang batas... [at] Ang isyu ng kung ang Opisina ng Punong Tagapayo ay naglalabas ng payo bilang pagsunod sa mga desisyon ng korte na nagbibigay-kahulugan sa FOIA at ang proseso para sa pagsasagawa ng tungkuling iyon ay hindi isang problema na mayroon ang mga nagbabayad ng buwis sa Internal Revenue Service…” Dahil sa pananaw na ito, marahil ay hindi nakakagulat na nakita namin mga problema sa mga pamamaraan ng pagsisiwalat ng OCC. Ang natitirang bahagi ng blog na ito ay nagbubuod sa mga problemang iyon.

Ang OCC ay Hindi Nagbigay sa Mga Abogado Nito ng Nakasulat na Patnubay na Naglalarawan Kung Ano ang Dapat Ibunyag bilang PMTA

Ang OCC ay nagbigay ng oral na pagsasanay sa humigit-kumulang 207 na abogado mula noong 2015—mas mababa sa 40 porsiyento ng mga nagtatrabaho sa Washington, DC—tungkol sa kung ano ang dapat ibunyag bilang PMTA. Kaya, karamihan sa mga abogado ay hindi nakatanggap ng pagsasanay kamakailan at ang ilan ay maaaring hindi nakatanggap ng pagsasanay. Higit pa rito, dahil ang mga abogado ay hindi binigyan ng nakasulat na mga materyales sa pagsasanay at ang Chief Counsel Directives Manual (CCDM) ay naglalaman ng walang partikular na patnubay tungkol sa kung anong payo ang dapat ibunyag bilang PMTA, walang paraan upang ma-verify kung ang pagsasanay ay tumpak o pare-pareho. Sa teorya, ang pagbaba sa mga PMTA ay maaaring dahil sa hindi tumpak o hindi pare-parehong pagsasanay at kakulangan ng nakasulat na patnubay. Gayunpaman, ang mga pamamaraan mismo (tinalakay sa ibaba), ay mas malamang na ang problema.

Ang OCC ay Hindi Nagbubunyag ng Email bilang mga PMTA

Sa pormal na tugon nito sa TAS, inilarawan ng OCC kung ano ang dapat ibunyag bilang "payo [na] nasa form ng memorandum at kung hindi man ay nakakatugon sa mga pamantayang inihayag ng circuit court sa Tax Analysts v. IRS, 294 F.3d 71 (DC Cir. 2002), at gaya ng inilapat ng korte ng distrito sa Tax Analysts v. IRS, 483 F.Supp.2d 8 (DDC 2007).” [Idinagdag ang pagdidiin.] Mabilis na itinuro ng OCC na "hindi nito hinihikayat ang mga abogado nito na magbigay ng legal na payo sa paraang umiiwas" sa mga patakaran. Kung ang nakasulat na tugon ng OCC ay pare-pareho sa pormal na tugon nito sa TAS, gayunpaman, pinababayaan nito ang mga abogado nito sa kadiliman tungkol sa kung ano dapat isiwalat habang itinatampok na maiiwasan nila ang pagbubunyag sa pamamagitan ng pagbibigay ng payo bilang isang email, sa halip na sa "form ng memorandum." Ang ganitong kasanayan ay tahasang mahikayat ang mga abogado ng OCC na iwasan ang mga patakaran.

Ang OCC ay Walang Mga Sistema upang Matiyak na Lahat ng PMTA ay Napapanahong Nakikilala, Naproseso bilang PMTA, at Ibinunyag

Kinikilala din ng tugon ng OCC na wala itong sistema upang matukoy kung ang mga abogadong nag-isyu ng mga PMTA ay nagbigay sa kanila sa tungkuling responsable sa paggawa ng mga pagpapasiya sa pagsisiwalat (hal, mga abogado ng OCC na itinalaga sa Pamamaraan at Pangangasiwa (P&A)) at walang mga alituntunin kung gaano kabilis dapat ipadala ang mga PMTA sa function na ito at mai-post. Nabanggit na ang mga PMTA ay karaniwang pinoproseso kada quarter. Bilang resulta, ang mga PMTA ay maaaring mai-post nang matagal pagkatapos na ipatupad ng IRS ang payo—at pagkaraan ay maaari itong makinabang sa mga nagbabayad ng buwis at kanilang mga kinatawan (hal, sa pamamagitan ng pag-iwas sa mga posisyon na magdudulot ng mga parusa o makabibitag sa kanila sa mga pag-audit o paglilitis). Bukod dito, ang kakulangan ng anumang mga layunin sa pagiging maagap ay nagpapahirap sa pagtukoy (ipagpalagay na ang pamamahala ng OCC ay nagsasagawa ng anumang pangangasiwa) kung ang isang partikular na PMTA ay pinigil o kung ang pagsisiwalat nito ay naantala lamang.

Pag-iisip ng mga iniisip

Ang mga problema sa transparency ng OCC ay maaaring dahil sa katotohanan na ang ilan sa mga pinuno nito ay naniniwala noong 2018 na “[T]ang isyu kung ang Opisina ng Punong Tagapayo ay naglalabas ng payo bilang pagsunod sa mga desisyon ng korte na nagbibigay-kahulugan sa FOIA at sa proseso. para sa pagsasagawa ng function na iyon ay hindi isang problema… " Inaasahan kong makipagtulungan sa bagong pamunuan ng OCC upang bumuo ng malinaw na nakasulat na patnubay na tumutukoy kung kailan ang payo ay bumubuo ng PMTA na dapat ibunyag, isara ang butas para sa email na payo, sanayin ang lahat ng mga abogado ng OCC sa mga bagong pamamaraan, at magtatag ng isang proseso upang matiyak payo na dapat ibunyag habang ang PMTA ay kinikilala at isiwalat sa isang napapanahong paraan, nang hindi isinasaalang-alang kung gusto ng IRS na ibunyag ang payo. Madaling magagamit ng OCC ang parehong mga panloob na sistema na nasa lugar upang ibunyag ang Payo ng Chief Counsel sa mga empleyado sa field. Anumang kulang sa mga hakbang na ito ay lalabag sa mga nagbabayad ng buwis karapatang malaman. Taliwas sa pormal na tugon ng OCC, ang sitwasyong ito ay, sa katunayan, isang pinakaseryosong problema para sa mga nagbabayad ng buwis.